COVID-19 и Европейската конвенция за правата на човека
Джереми Макбрайд – експерт на Съвета на Европа, адвокат в кантора Monckton Chambers, Лондон, и гост-професор в Централния европейски университет, Будапеща
Въведение
Бързото разпространение на коронавируса и свързаният с него риск за живота, както и тежкото бреме за здравните системи поради броя на хората, засегнати от заболяването Covid-19, което той причинява, доведоха до налагането на много ограничения в нормалния живот от страна на правителствата на държавите – членки на Съвета на Европа. Тези ограничения по необходимост засягат упражняването на правата и свободите, гарантирани от Европейската конвенция за правата на човека („ЕКПЧ“, „Конвенцията”), независимо от това дали налагането им е било съпътствано от нотификация за дерогиране по чл. 15 ЕКПЧ, като вече депозираните от Армения, Естония, Грузия, Латвия, Република Молдова и Румъния, или не. По-долу ще разгледаме необходимостта от такава дерогация, която би могла да зависи от различни фактори, като естеството на ограниченията и/или тяхната продължителност.
До този момент предприеманите от държавите действия за справяне с каквато и да е форма на заболяване не са били предмет на съществен дял от жалбите, отправени до Съда по правата на човека („Съдът”). Основните случаи на такива оплаквания са се отнасяли до спорната адекватност на мерките за защита на затворници от хепатит, HIV и туберкулоза или на лечението на заразените с тях. Някои от тези случаи са довели до заключения за нарушение на забраната за нечовешко и унизително отношение по чл. 3 от Конвенцията. Разгледан е и един случай на задържане на лице с HIV и друг на наложена карантина, предотвратяваща посещенията от член на семейството, които са повдигали въпроси за спазването съответно на правото на свобода по чл. 5 и на правото на зачитане на семейния живот по чл. 8.
В настоящите бележки се обсъжда задължението за предприемане на действия в отговор на заплахата от Covid-19, след което се разглеждат потенциалните последствия от взети или предвиждани мерки за спазването на задълженията по Конвенцията при налагането на ограничения, включително и степента, в която те могат да изискват дерогация или да превишат допустимото от нея.
Доколкото е необходимо позоваване на дерогация, за да се оправдае отклонение от изискванията, които трябва да бъдат спазвани извън соченото в нея извънредно положение, тя трябва да съответства на предписаните в чл. 15 условия. Няма никакво съмнение, че в зависимост от това за коя държава става дума, заплахата от Covid-19 е или непосредствена, или неизбежна, както и че тя се отнася за цялата нация и променя нормалната организация на нейния живот (решение по делото A and Others v. United Kingdom [Голямо отделение], № 3455/05, 19 февруари 2009 г.).
Дали опасността е от такова естество, че допустимите в по-нормални обстоятелства мерки или ограничения не биха били адекватни за справяне с нея и това позволява по-сериозна намеса в правата, по отношение на които е възможно дерогиране, е въпрос, на който следва да се отговори с оглед на изискванията на положението. Във всички случаи обаче такива мерки трябва да остават строго в пределите на тези изисквания, което налага съществуването на гаранции срещу възможна злоупотреба с власт.
Разбира се, всички ограничения – независимо дали се базират на дерогация или не, трябва винаги да имат основание в закона и това включва да са в съответствие с конституционните гаранции и изисквания на съответната държава (решение по делото Mehmet Hasan Altan v. Turkey, № 13237/17, 20 март 2018 г.).
Позитивните задължение за действия
Предизвикателството, което Covoid-19 поставя пред живота и физическото здраве, несъмнено има потенциала да породи позитивни задължения за държавите – членки на Съвета на Европа, по отношение на правото на живот по чл. 2 и на правото на зачитане на личния живот по чл. 8. Това, разбира се, оставя място за твърдения, че стъпките за информиране на обществото относно риска при заболяване от Covid-19 и за препоръчване на конкретни превантивни мерки са били недостатъчни, и е възможно заключение на Съда за нарушение на позитивното задължение за предприемане на необходимите мерки за закрила на живота, каквото той е достигал при други обстоятелства.
Трябва да се има предвид обаче, че заплахата, която представляват натрупването на метан (както в делото Öneryildiz v. Turkey [Голямо отделение], № 48939/99, 30 ноември 2004 г.), или неадекватната защита срещу природни бедствия (както в делото Budayeva and Others v. Russia, № 15339/02, 20 март 2008 г.), е несъмнено различна по своя характер от заплахата, която произтича от появата на изцяло нов вирус – както по отношение на много специфичното място, където са съществували тези условия, така и по отношение на предварително известния сериозен риск в случай на бездействие.
Нещо повече, следва да се държи сметка и за оперативните избори, които една държава, изправена пред риска за живота и физическото здраве, трябва да направи по отношение на приоритетите и ресурсите (виж например решението Osman v. United Kingdom [Голямо отделение], № 23452/94). Въпреки че последващата оценка на вече станалото може да насочва предпочитанията към други мерки, изводите от нея не могат да служат като основание за установяване на нарушение на Конвенцията.
Независимо от това, след като веднъж бъде изяснено естеството на мерките, изисквани за справяне със заплахата, и държавата е в състояние да ги приложи – например чрез ограничаване на дейностите на населението, много възможно е неприемането им да се оцени като нарушение на позитивните задължения, породени от чл. 2 и чл. 8 (както в делото Finogenov and Others v. Russia, № 18299/03, 20 декември 2011 г.). Разбира се, може да е много по-лесно да се оцени капацитетът на държавата да предприеме действия, отколкото да се съди какви са били мерките, които е трябвало да се вземат, особено ако са налице противоречиви медицински и научни мнения относно най-добрите възможни мерки.
Онова, което прави пандемията от Covid-19 особено трудна в това отношение, е че реакцията никога не може да бъде локална и трансграничното сътрудничество несъмнено е от основно значение. В допълнение, докато липсата на взети принудителни мерки срещу поведение, което поставя в риск живота и здравето на другите – като пренебрегване на изискванията за социално дистанциране – може да влече отговорност, няма съмнение, че степента, в която това е осъществимо, е ограничена в сравнение с поведението на лица с установима самоличност, които пречат на упражняването на гарантираните от Конвенцията права и свободи на другите (виж Identoba and Others v. Georgia, № 73235/12, 12 май 2015 г.).
Право на свобода по смисъла на чл. 5 ЕКПЧ и свобода на придвижването
Несъмненото пораждане на задължение за действия в защита на живота и физическото здраве обаче е релевантно при преценката на съвместимостта на ограниченията на други права и свободи, които могат да бъдат наложени. Така, чл. 5, § 1 (e) гласи, че предотвратяването на разпространението на инфекциозни болести е едно от основанията, на които дадено лице може да бъде лишено от свободата си.
Освен това защитата на здравето е легитимна цел, за постигането на която могат да бъдат налагани ограничения на правото на зачитане на личния живот, свободата на изповядване на религия или убеждения, свободата на изразяване на мнения и свободата на събранията и сдружаването по членове 8 – 11 ЕКПЧ, както и на правото на избор на местоживеене и свободата на придвижване и напускане на пределите на всяка държава, включително и на своята, по чл. 2 от Протокол № 4 към ЕКПЧ.
В случаите на лишаване от свобода Съдът е постановявал (в решението по Enhorn v. Sweden, № 56529/00, 25 януари 2005 г.), че следва да бъде установено, че разпространението на заразната болест е опасно за общественото здраве или сигурност и че лишаването на заразеното лице от свободата му е било крайната мярка за предотвратяване на разпространението на болестта, след като по-леки мерки са били обсъдени и намерени за недостатъчни за защитата на обществения интерес. Нещо повече, основанието за лишаването от свобода отпада веднага щом мярката престане да отговаря на тези критерии.
При наложени ограничения на други права, те трябва да съответстват на стандарта да са необходими в едно демократично общество и пропорционални на преследваната легитимна цел. На властите без съмнение ще бъде оставена известна свобода на преценка. В единственото дело, по което е разгледано прилагането на карантина – Kuimov v. Russia, № 32147/04, 8 януари 2009 г., Съдът е подчертал обаче, че ограничението следва да е „временна мярка, която да се прекрати веднага щом обстоятелствата позволяват”, и че при „строгите и … продължителни ограничения вероятността да се окажат непропорционални на преследваната цел е особено голяма” (§ 96). Това предполага, че подходът при оценката на допустимостта на ограниченията би бил в общи линии сходен, независимо от засегнатото право.
Въпреки това, що се отнася до Covid-19 е полезно да се има предвид, че дори и без дерогация по чл. 15 ЕКПЧ, Съдът е бил готов да приеме сериозна намеса в права, когато държавата е предприела мерки в отговор на „съществуваща изключителна безпрецедентна криза” (макар и финансова – Koufaki and Adedy v. Greece (dec.), № 57665/12, 7 май 2013 г., § 37). И докато този подход е възприет във връзка с намеса в правото на собственост като резултат от мерки за намаляване на заплати и възнаграждения с цел опазване на националната икономика, не би било изненадващо подобна щедра, ако не и неограничена свобода на преценка да бъде предоставена и по отношение на сериозните ограничения с цел опазване на здравната инфраструктура. Това е особено вероятно с оглед на явната нужда от генерални мерки, а не само индивидуални спрямо конкретни лица, каквито Съдът е разглеждал досега в малкото на брой сходни случаи.
По делото Enhorn Съдът е приел, че „HIV е бил и е опасен за общественото здраве и сигурност”. По отношение на принудителната изолация на жалбоподателя по това дело обаче той е установил, че не е била крайна мярка за предотвратяване разпространението на HIV вируса от него, тъй като не са били обсъдени по-леки мерки, които да са били намерени за недостатъчни за охраната на обществения интерес. Освен това Съдът е приел, че продължителността на тази изолация – общо около година и половина в период от близо седем години, не е постигнала справедлив баланс между необходимостта да се ограничи разпространението на HIV вируса и правото на свобода на жалбоподателя.
Остава да установим дали мерките, наложени за спиране на разпространението на коронавируса, съставляват лишаване от свобода или само намеса в свободата на придвижване по смисъла на чл. 2 от Протокол № 4 към Конвенцията. Както Съдът нееднократно е подчертавал, „изходната точка при решаването на въпроса дали едно лице е „лишено от свобода” по смисъла на чл. 5 трябва да бъде неговата специфична ситуация и следва да се вземат предвид редица фактори, като вида, продължителността, ефекта и начина на прилагане на въпросната мярка”. Разликата между лишаване от свобода и ограничаване на свободата е в степента или интензитета, а не в характера или съществото” (De Tommaso v. Italy [Голямо отделение], № 43395/09, 23 февруари 2017 г., § 80).
Разбира се, изолацията в собствения дом може да съставлява лишаване от свобода, макар че условията там могат да бъдат значително по-добри, отколкото в затвор (виж Buzadji v. Republic of Moldova [Голямо отделение], № 23755/07, 5 юли 2016 г.). Има обаче разлика между абсолютната забрана за напускане на дома и невъзможността да го напуснеш, освен в случай на необходимост, във времето между 22 и 6 часа. Второто не би било окачествено като „домашен арест” по смисъла на чл. 5 ЕКПЧ (както в De Tommaso).
Много по-ограничена възможност за напускане на дома – например само за пазаруване на стоки от първа необходимост или спорт, може да бъде оценена различно, дори и при липсата на действителна физическа принуда, особено ако е съпътствана от пълна забрана за приемане на посетители (сравни ситуациите в Guzzardi v. Italy, № 7367/76, 6 ноември 1980 г. и в Nada v. Switzerland [Голямо отделение], № 10593/08, 12 септември 2012 г.). Липсата на каквото и да е наблюдение в подобни случаи обаче вероятно е фактор, който би допринесъл срещу подобно заключение, тъй като при това положение засегнатите лица не са под изключителния контрол на властите (сравни такава липса в Nada със съществуването й в Amuur v. France, № 19776/92, 25 юни 1996 г.). Фактор в подкрепа на становището, че има лишаване от свобода, могат да бъдат и последиците от неспазването на изискването за оставане у дома, като високи глоби или принудителна изолация (като предвидената в дерогацията на Грузия).
Независимо дали налагането на социална дистанция чрез наказателноправни средства съставлява лишаване от свобода или просто намеса в свободата на придвижване, приемливостта на такава ограничителна мярка за което и да е от тези права ще зависи от редица фактори. Така от значение е дали може да бъде установено, че мярката е необходима за спиране на разпространението на коронавируса, дали е наложена едва след като други по-малко ограничаващи мерки не са сработили и дали не е останала в действие по-дълго, отколкото действително е била необходима за постигането на преследваната цел. Възможността за снабдяване с необходимото за живота и благосъстоянието ще бъде важен фактор при преценката дали е бил спазен балансът между едното или другото от двете права и обществения интерес. В това отношение също толкова важна е и възможността за общуване с други хора, както и за достъп до новини и информация (виж Amuur).
Ограничаването на достъпа до конкретни места, райони или части от страната и дори до местоживеенето неизбежно съставлява намеса в правото на свободно придвижване по чл. 2 от Протокол № 4. Съдът обаче не е намерил за непропорционално 14-дневно ограничение, засягащо достъпа на лице до конкретна част на града, наложено в отговор на „извънредна ситуация” поради публична продажба и употреба на твърди наркотици, след като по-леки мерки са се оказали неефективни (в Landvreugd v. Netherlands, № 37331/97, 4 юни 2002 г. и Olivieira v. Netherlands, № 33129/96, 4 юни 2002 г.).
Много от ограниченията, които се налагат в момента обаче, са общоприложими, засягат много части от страната и в някои случаи не позволяват на хората да пътуват, освен на много кратко разстояние от домовете им. Нещо повече, дерогацията на Естония обхваща ограничение на пътуването до някои острови, като го позволява само на постоянно живеещите там, ако нямат симптоми на Covid-19. Пропорционалността на тези ограничения – както по отношение на обхвата, така и по отношение на продължителността им, ще зависи от доказването на тяхната относимост към предотвратяването на разпространението на болестта, но също така и от въздействието им върху възможността за осигуряване на неща от първа необходимост – например за пазаруване на храна и за изтегляне на пари (жалбоподателят по делото Landvreugd все пак е имал възможност да получава осигурителните си плащания и пощата си в района, който му е било забранено да посещава) и дори за подслон за онези, които не могат да се върнат в местоживеенето си.
Условното освобождаване на затворници – предвидено в дерогациите на Грузия и Латвия, може да ги предпази от заразяване. Това обаче не може да става без оценка на риска за членовете на обществото от физическо насилие от страна на освободено лице, което би било неспазване на задължението за грижа към жертвата, в нарушение на чл. 2 и чл. 3 (виж например Maiorano and Others v. Italy, № 28634/06, 15 декември 2009 г. и Opuz v. Turkey, № 33401/02, 9 юни 2009 г.).
Латвийската дерогация изглежда предвижда и удължаване на срока на лишаване от свобода. Поради вероятната липса на причинна връзка с първоначалната присъда, такова удължаване не би било оправдано по смисъла на чл. 5, § 1 (а). Освен това, доколкото не е мярка за предотвратяване на разпространението на заразна болест, както би било ако затворникът е заразен с Covid-19 и е лишен от свобода на основание чл. 5, § 1 (е), позоваването на дерогация ще е несъмнено необходимо, за да предотврати заключение за нарушение на Конвенцията. В такъв случай обаче би било трудно забавеното освобождаване да се оцени като действително попадащо строго в пределите на изискванията на положението.
Влизане и напускане
Дерогациите на Армения, Естония и Латвия предвиждат забрана за влизане на територията им за всички или някои лица, които не са техни граждани или нямат право на пребиваване в страната. В допълнение, Армения предвижда забрана за гражданите си да напускат страната, освен за транспортиране на стоки – а същият ефект би бил постигнат от Латвия с прекратяването на международния пътнически транспорт – както и изискване за отмяна, отлагане и отказ от планирането на пътувания по работа до засегнати от Covid-19 страни и призоваване на всички да се въздържат от пътуване зад граница. В дерогациите на Република Молдова и на Румъния се предвиждат ограничения на свободата на придвижване, които не са конкретизирани.
Според чл. 3, § 2 от Протокол № 4 към ЕКПЧ никой не може да бъде лишен от правото да влезе на територията на държавата, на която е гражданин. На пръв поглед дерогациите не засягат това право. Нещо повече, предвидените в тях изключения за лицата с право на законно пребиваване съответстват на правото им на зачитане на личния и семеен живот по чл. 8 ЕКПЧ. Не са изключени обаче трудности при осигуряването на тези права, ако при влизането гражданството или правото на законно пребиваване се оспорва (виж например Oudrhiri v. France (dec.), № 19554/92, 31 март 1993 г.). В случаите, когато съответният статус се отрича неоснователно, отказът лицето да бъде допуснато на територията би съставлявал експулсиране в нарушение на горните права.
Важно е, следователно, да продължи да съществува ефективно средство за защита на тези права, както изисква чл. 13 ЕКПЧ (виж нарушението на тази разпоредба, установено в Milen Kostov v. Bulgaria, № 40026/07, 3 септември 2013 г., по отношение на съответното право по чл. 2 от Протокол № 4). Нещо повече, тъй като отказът за допускане на дадено лице може да доведе до връщането му в страна, където да не получи достъп или да бъде изложено на голям риск от заразяване с Covid-19, ефективното средство за защита следва да спира изпълнението на всяко решение за отказ (виж M.S.S. v. Belgium and Greece [Голямо отделение], № 30696/09, 21 януари 2011 г., § 293).
Макар че текстът на чл. 3, § 2 от Протокол № 4 не посочва конкретни допустими ограничения на правото, което гарантира, може да се очаква, че Съдът би ги преценил като имплицитни (сравни с подхода към неограниченото право на образование по делото Leyla Şahin v. Turkey [Голямо отделение], № 44774/98, 10 ноември 2005 г., § 154). Нещо повече, това право допуска дерогиране. Следователно би могло да се твърди, че временната забрана за завръщане на граждани и на лица, притежаващи право на пребиваване на територията, би била от основно значение поради риска те да заразят други с Covid-19. Съдът обаче едва ли ще се приеме това за убедително оправдание, като имаме предвид мерките, които властите биха могли да вземат за избягване на инфекцията още при влизането, както и последващата им възможност да подложат тези лица на карантина. Бланкетният и еднакъв към всички подход също може да съставлява дискриминация, основана на здравния статус на съответното лице (виж Kyutin v. Russia, № 2700/10, 10 март 2011 г.).
Правото на всеки да напусне дадена страна, включително собствената си, е гарантирано от чл. 2, § 2 на Протокол № 4 към ЕКПЧ. Същевременно обаче чл. 2, § 3 гласи, че то може да бъде подложено на ограничения, включително за защита на здравето, когато това е необходимо в едно демократично общество. Извън случаите на здравни кризи, такива ограничения са били уважавани за целите на задължителната военна служба (Marangos v. Cyprus (dec.), № 31106/96, 20 май 1997 г.) и за предотвратяването на престъпления (Antonenkov and Others v. Ukraine, № 14183/02, 22 ноември 2005 г.).
Временното ограничаване на пътуванията на всички лица, при несигурност относно опасността да заразят други лица там, където отиват, или да се върнат инфектирани в страната си, вероятно би било оценено като съответстващо на необходимия справедлив баланс между изискванията на обществения интерес и правата на засегнатите индивиди. Оправдаването на такава забрана за пътуване може да е по-трудно обаче, когато не позволява завръщане в страната, в която лицето има законно местожителство, както и когато бъде прилагана продължително време, особено ако в страната, до която лицето иска да пътува, няма риск от заразяване. Ето защо е необходима периодична преоценка на необходимостта от подобна забрана (виж A. E. v. Poland, № 14480/04, 31 март 2009 г.).
Личен и семеен живот
Наложената карантина заради грип и ефектът ѝ върху възможността за контакти между баща и детето му са били част от основанията за намеса в правото на жалбоподателя на семеен живот, разгледани в Kuimov v. Russia, № 32147/04, 8 януари 2009 г. По това дело голяма част от релевантния период е била резултат от временното настаняване на детето за грижи за физическото и психичното му здраве. Що се отнася до периода на карантината обаче, който е бил малко повече от 3 месеца, Съдът е подчертал, че „продължителността му не е неразумна и освен това жалбоподателят е имал възможност да посещава А. всяка седмица и да я вижда през стъклена преграда” (§ 103).
Подобни възможности във връзка със забраната за посещение на роднини с цел предпазване от коронавируса могат да изключат нарушение на чл. 8 при наличието на достъп до комуникация чрез видеовръзка. Освен това относително краткият период в Kuimov отразява характера на заболяването и по-дълго прекъсване на контактите може да се приеме за оправдано по отношение на много болестотворния коронавирус.
Тестове и лечение
Задържането на лице, за да му бъде направен тест за инфектиране с коронавируса, може да бъде оправдано по чл. 5, § 1 (b) ЕКПЧ като извършено с цел осигуряване изпълнението на задължение, предписано от закона, доколкото законът действително съдържа такова предписание. Макар че нормално това е допустимо само ако предварително на лицето е била дадена възможност да изпълни задължението си, незабавното преминаване към задържане без предоставянето ѝ е възможно, ако се установи, че е било необходимо за действителното изпълнение на въпросното задължение, какъвто вероятно би бил случаят при заплаха от зараза на други лица (виж възприемането на такъв подход в McVeigh and Others v. United Kingdom, № 8022/77, 18 май 1981 г., по отношение на лица, заподозрени в участие в терористична дейност).
Всяко подобно задържане не бива да бъде произволно или осъществено за други скрити цели. Освен това то трябва да зачита принципа за пропорционалност и да бъде извършено за да осигури незабавното изпълнение на задължението, поради което и продължителността му трябва да е определено кратка и разбира се, то трябва да бъде прекратено след изпълнението на задължението (виж прекалено дългия период на задържане за проверка на самоличност в делата Vasileva v. Denmark, № 52792/99, 25 септември 2003 г. и Epple v. Germany, № 77909/01, 24 март 2005 г., както и задържането след приключването на такава проверка в Shimovolos v. Russia, № 30194/09, 21 юни 2011 г.).
Освен това задължителният скрийнинг за туберкулоза с проба на Манту или рентген на белия дроб, с цел закрила на общественото и личното здраве, не е бил оценен като диспропорционална намеса в правото на физическа неприкосновеност по чл. 8 ЕКПЧ (Acamanne and Others v. Belgium (dec.), № 10435/83, 10 декември 1984 г.) и е много вероятно същото да се приеме и за относително неинвазивните методи за тестуване на коронавируса. Начинът на провеждане на теста обаче не бива да включва употреба на репресивна сила, която би могла да съставлява нечовешко и унизително отношение (виж Jalloh v. Germany [Голямо отделение], № 54810/00, 11 юли 2006 г.).
От друга страна, принудителното лечение на задържано лице, което е продиктувано от действителна терапевтична необходимост според установените медицински принципи, не би трябвало да е в нарушение на чл. 3 ЕКПЧ. Безспорно такова нарушение не би било налице, ако медицинската необходимост се докаже убедително и са спазени процедурните гаранции. В случай на принудително хранене, например, такава гаранция е било необходимото разрешение на съд (Nevmerzhitsky v. Ukraine, № 54825/00, 5 април 2005 г., § 94). Това изискване обаче не е непременно задължително в случай на спасяване на човешки живот и добре установена ясна процедура (Bogumil v. Portugal, № 35228/03, 7 октомври 2008).
Съдебно разрешение може да не е необходимо и в случай на по-малко инвазивна медицинска намеса. Това всъщност е признато имплицитно от Съда по отношение на задължителни ваксинации без употреба на сила или заплаха, които той приема за намеса в правото на физическа неприкосновеност по чл. 8 ЕКПЧ (Solomakhin v. Ukraine, №. 24429/03, 15 март 2012 г.). Съдът обаче е заключил, че не е налице нарушение на чл. 8, ако такава ваксинация е извършена за спиране на разпространението на заразни болести и медицинският персонал е проверил предварително дали състоянието на лицето е подходящо за извършването й, за да се увери, че това не би било в негова вреда до такава степен, че да се наруши балансът между личната неприкосновеност и обществения интерес от защита на здравето на населението.
Различно заключение може да бъде достигнато, когато ваксинацията е увредила здравето на лицето или е била използвана ваксина с изтекъл срок на годност и лошо качество, каквито обстоятелства не са били установени в този случай. Освен това поставянето на все още експериментална ваксина без съгласието на засегнатото лице несъмнено би могло да се приеме за нарушение най-малкото на чл. 8 ЕКПЧ.
Задължителното ваксиниране по време на епидемия с цел да се опази здравето на другите обаче е признато от Съда за натежаващо спрямо възраженията, основани на религиозни убеждения (Jehovah’s Witnesses of Moscow and Others v. Russia, № 302/02, 10 юни 2010 г., § 136).
Признато е, че чл. 3 ЕКПЧ поражда задължение за осигуряване на медицинска помощ на задържани лица (виж например Khudobin v. Russia, № 59896/00, 26 октомври 2006 г.) и това несъмнено би било преценено като еднакво приложимо и към лицата, подложени на социална изолация, която съставлява лишаване от свобода по смисъла на чл. 5 ЕКПЧ. Това задължение обаче не би отивало по-далече от полагането на медицинска грижа в степента, в която тя е достъпна за всички, и Съдът е постановявал, че може да зависи от определянето на приоритети с оглед на ограничените държавни ресурси (виж например Pentiacova and Others v. Moldova (dec.), №. 14462/03, 4 януари 2005 г.).
Същевременно отказът на достъп до експериментално лечение няма да бъде оценен като накърняване на правата по чл. 3 и чл. 8 ЕКПЧ (Hriztozov and Others v. Bulgaria, № 47039/11, 13 ноември 2012 г.). Нещо повече, съмнително е дали приоритетното насочване на медицинските ресурси към лицата, които осигуряват основна грижа или е най-вероятно да оцелеят, би било оценено като лишено от обективно и разумно оправдание, така че да е приложима забраната за дискриминация по чл. 14 ЕКПЧ във връзка с правата по чл. 3 и чл. 8 ЕКПЧ.
Функционирането на съдилищата
Грижата за предпазване на всички участници в системата на правосъдието има и ще продължи да има въздействие върху протичането на съдебните производства. В някои случаи би било възможно те да продължат без особени сътресения чрез употребата на електронни средства. Това обаче едва ли ще е така при повечето наказателни производства и много от гражданските и административните.
В много случаи ефектът ще е ограничен до забави, а ако кризата продължи само няколко месеца, от това едва ли ще последва нарушение на правото на справедлив процес в разумен срок. Дори и ако прекъсването е по-дълго, външният характер на причината ще означава, че то не се дължи на съответните държави, доколкото те са взели всички възможни мерки, за да ограничат последиците му (виж съответно ситуацията, разгледана в Khlebik v. Ukraine, № 2945/16, 25 юли 2017 г., където решаващи за производството документи са били недостъпни, защото част от територията на държавата вече не е била под неин контрол, както и Agga v. Greece (No. 1), № 37439/97, 25 януари 2000 г., където властите не са взели мерки, за да се справят с последиците от стачката на адвокати).
Освен това, макар и да е възможно да се породи проблем с образуването на производство, правото на достъп до съд не е абсолютно и в повечето случаи това едва ли ще се цени като нарушение на чл. 6, § 1 ЕКПЧ. В спешни случаи обаче, в които може да е необходимо производство за защита – например от домашно насилие, невъзможността да се получи постановяването на защитни мерки от съда може да доведе до нарушения на чл. 2 и чл. 3 ЕКПЧ (виж Opuz v. Turkey, № 33401/02, 9 юни 2009 г.).
При липса на дерогация не могат да се удължават нормалните срокове за довеждането на арестувано лице пред съдия, овластен да реши дали то да бъде освободено (виж Brogan and Others v. United Kingdom, № 11209/84, 29 ноември 1988 г.). Дори и да е налице дерогация, която да оправдае известно забавяне обаче (например поради значителен недостиг на вследствие на заразяване на много служители с Covid-19), малко вероятно е забава от повече от 7 дни преди довеждането да бъде приета за оправдана (виж Aksoy v. Turkey, № 21987/93, 18 декември 1996 г. и Sakik and Others v. Turkey, № 23878/94, 26 ноември 1997 г.).
Освен това вероятно би било трудно да се оправдае дерогация на правото по чл. 5, § 4 ЕКПЧ на оспорване законността на задържането (приемането ѝ в Ireland v. United Kingdom № 5310/71, 18 януари 1978 г., изглежда несъвместимо с последващото развитие на международните стандарти по правата на човека).
Събирания на обществени и частни места
Съдът е приемал за оправдани значителни ограничения на събрания на обществени места както по отношение на броя на участниците, така и с оглед на местата за събиране, когато целта им е била защита на обществената сигурност или опазване на обществения ред (виж например Chappell v. United Kingdom (dec.), № 12587/86, 14 юли 1987 г. и Rai, Allmond and “Negotiate Now” v. United Kingdom (dec.), № 25522/94, 6 април 1995 г.). Разпръскването на събирания също не е било намерено за нарушаващо свободата на събранията, доколкото е било предприето за защита на здравето и сигурността на участниците в тях (виж Cisse v. France, № 51346/99, 9 април 2002 г.). Тези случаи обаче са били свързани с малки събития, а не с ограничения или дори пълна забрана на събирания в голяма част от страната или дори на цялата ѝ територия.
Независимо от това Съдът е приемал, че пълната забрана на демонстрации може да бъде оправдана, ако a) има реална опасност те да доведат до безредици, които не могат да бъдат предотвратени с по-леки мерки, и б) съображенията за сигурност, сочени като оправдание за забраната, имат явно по-сериозна тежест от неблагоприятните ѝ последици за демонстрации, които сами по себе си не съставляват опасност за обществения ред (виж Lashmankin and Others v. Russia, № 57818/09, 7 февруари 2017 г., § 434). Подобни съображения могат да бъдат изтъкнати и когато събиранията на обществени места, независимо от мащаба им, в общия случай – дори и да е възможно понякога да не е така, биха съставлявали реален риск от улесняване на разпространението на инфекция, който би оправдал така осъществената намеса в събрания от политически, религиозен или социален характер, защитени съответно от чл. 11, чл. 9 и чл. 8 ЕКПЧ.
Преценката дали налагането на конкретни ограничения на събиранията за един не съвсем кратък период е пропорционална мярка обаче, би се извършила не само с оглед на продължаващата заплаха от разпространението на зараза, но и с оглед на това дали не се стига до пълното потискане на упражняването на права, които са в основата на демократичното общество. Няма съмнение, че не е нужно практикуването на религия да е всякога колективно и че социалните контакти могат да бъдат поддържани чрез различни форми на съвременната технология. Не така лесно е да се намерят алтернативни начини за протести и поради това е по-трудно да се обоснове тяхното ограничаване за продължителен период. Такова обосноваване вероятно би било свързано и с ефекта на евентуални ограничения върху свободата на получаване и разпространяване на информация и идеи при упражняването на правото, гарантирано от чл. 10 ЕКПЧ.
Информация и изразяване
Пандемия като тази от коронавируса несъмнено има потенциала да предизвика паника. Поради това е възможно властите да пожелаят да ограничат разпространението на фалшива или недостоверна информация или на критики към техните действия, предприети на местно или на национално ниво за справяне с развиващата се криза. В дерогационното си писмо Армения, например, предвижда изискване всяка информация, в каквато и форма да е публикувана (включително уебсайтове и социални мрежи), относно инфекции, тестове и изолация – в страната или извън нея, както и всяка информация, която предизвиква или рискува да предизвика паника, непременно да съдържа препратка към официална информация по темата и да не й противоречи.
Подобен ограничителен ефект могат да имат и мерките, предприети според дерогацията на Република Молдова, за координиране на дейността на медиите по информирането на обществото относно положението, ликвидирането на неговите последици и защитата на населението, както и за въвеждането на специални правила за ползването на телекомуникационните средства.
Няма съмнение, че широкият обхват на предвидените в дерогацията на Армения мерки, без да е поставено изискване за преценка на начина, по който е изразено различно от официалното гледище, нито на верността на публикуваната информация, е откровено несъвместим с ролята на „обществен страж”, която имат медиите и която Съдът определя като същностна за демокрацията. Така относно изявленията на журналист, за когото се е твърдяло, че е създал паника сред обществото, Съдът е намерил, че е било негова задача „да разпространява информация и идеи по важните политически въпроси и да изразява мнение относно възможните бъдещи последствия от конкретни решения на правителството”, и е достигнал заключението, че той не е прекрачил установените от чл. 10, § 2 ЕКПЧ граници (виж Fatullayev v. Azerbaijan, № 40984/07, 22 април 2010 г., § 122).
Нещо повече, според Съда както журналистите, така и неправителствените организации са отговорни за разпространението на достоверна и точна информация при изпълнението на ролята си на „страж” (виж например Magyar Helsinki Bizottság v. Hungary [Голямо отделение], № 18030/11, 8 ноември 2016 г. и Radio France and Others v. France, № 53984/00, 30 март 2004 г.), така че е възможна отговорност за публикуването на невярна информация, без да е направено усилие за проверка на истинността ѝ (Sallusti v. Italy, № 22350/13, 7 март 2013).
Малко вероятно е налагането на наказателна отговорност за индивидуални постинги в социалните мрежи да се оцени като съвместимо с чл. 10, когато не е направен опит да се оцени потенциалът на публикуваните изявления да предизвикат негативни последици, като се вземат под внимание съответните политически и социални обстоятелства, както и обхватът на разпространението им (Savva Terentyev v. Russia, № 10692/09, 28 февруари 2018 г.).
Дали действително извънредното положение може да е основание за налагане на по-строги ограничения на свободата на изразяване, отколкото в нормални обстоятелства, ще зависи от това доколко може да се установи, че те наистина са в състояние да допринесат за справяне с кризата. Въпреки че разпространението на слухове и фалшиви новини е досадно, потискането на неофициална информация и мнения е противно на демокрацията, която извънредните мерки би трябвало да защитават, и би могло да подрони доверието на обществото във властите.
Сватби и погребения
Вече разгледаната допустимост на ограниченията относно събиранията неминуемо засяга както сватбените тържества, така и погребалните церемонии. Само по себе си обаче отлагането на възможността за сключване на брак поради основателна загриженост във връзка с разпространението на болест едва ли би се оценило като произволно или диспропорционално, тъй като не засяга същината на самото право по чл.12 ЕКПЧ (виж Frasik v. Poland, no. 22933/02, 5 януари 2010).
Броят на смъртните случаи и загрижеността във връзка с разпространението на инфекцията може да доведе до намеса по отношение на възможността на семейството на починалия и неговите приятели да изберат времето, мястото и начина, по който да извършат погребалната церемония, както и да присъстват на нея, което попада в обхвата на правото на зачитане на личния и семеен живот. Подобна намеса би била съвместима с чл. 8, ако е постигнат справедлив баланс между защитата на това право и легитимната цел да се опази обществената сигурност (виж например Sabanchiyeva and Others v. Russia, no. 38450/05, 6 юни 2013 г. и Ploski v. Poland, no. 26761/95, 12 ноември 2002 г.). Съображенията, свързани с обществено здраве, могат да наложат погребения в отсъствието на семейството и близките на починалия, но не биха могли да оправдаят липсата на съобразяване с техните предпочитания за подходящия ритуал, което би засегнало и чл. 9 ЕКПЧ, нито използването на неидентифицируем гроб.
Образование
Продължаването на присъственото обучение в училища и университети вече не се счита за съвместимо с усилията за справяне с разпространението на коронавируса. Забраната за лишаване от правото на образование по смисъла на чл. 2 от Протокол № 1 към ЕКПЧ обаче се прилага спрямо съществуващите институции и е малко вероятно невъзможността да функционират по обичайния начин да означава, че тази забрана може да бъде напълно пренебрегната. Ясно е, разбира се, че доколкото ресурсите позволяват, всяко наложено ограничение следва да бъде спряно преди да е засегнало същината на правото и да го е лишила от неговата ефективност (Leyla Şahin v. Turkey [Голямо отделение], no. 44774/98, 10 ноември 2005 г., § 154).
Макар че легитимните цели за налагане на ограничения не са посочени изрично, общественото здраве безспорно би било оценено като такава цел. Ограничението обаче би било прието за съвместимо с чл. 2 от Протокол № 1 ЕКПЧ само ако е налице разумно отношение на пропорционалност между използваните средства и преследваната цел (Leyla Şahin, § 154). Това без съмнение би обхванало осигуряването на дистанционно обучение, което се стреми да отговаря, доколкото е практически възможно, на предоставяното при нормални условия. Малко вероятно е, например, необходимостта да се премине към онлайн преподаване да съставлява достатъчно основание за да се преустанови осъществяваното на определен език обучение, което се предоставя при други обстоятелства (виж Catan and Others v. Moldova and Russia [Голяма камара], no. 43370/04, 19 октомври 2012 г.).
Може да се окаже невъзможно оценяването да се извършва по обичайния начин, който би бил възможен ако учениците и студентите посещаваха съответните учебни заведения. Отсъствието на каквато и да е форма на оценяване в края на курса или годината на обучение обаче, особено в случаите, когато това е решаващо за преминаването към друг етап от образованието или към започване на работа, вероятно би било счетено за подкопаващо ефективността на предоставеното образование. Следователно се изисква една или друга модифицирана форма на оценяване, която служи за същите цели (виж заключението за нарушение на чл. 2 от Протокол № 1 към ЕКПЧ в Mürsel Eren v. Turkey, no. 60856/00, 7 февруари 2006 г., в което анулирането на резултатите от изпита на жалбоподателя без правно и разумно основание е прието за произволно). Това може да налага и поставянето на изискване към образователните институции и работодателите за признаване на модифицираната форма на оценяване (в тази връзка виж Tarantino and Others v. Italy, no. 25851/09, 2 април 2013 г., където Съдът признава значението, което задоволяването на критериите за прием има за включването в обучителни програми).
Принудителен труд
В дерогацията си Република Молдова предвижда забрана работници да напускат работа и възможност граждани да бъдат призовавани да предоставят услуги в обществен интерес, а Румъния предвижда възможни ограничения на правото на стачка.
Забраната на принудителен или задължителен труд по чл. 4, § 2 ЕКПЧ е разпоредба, която допуска дерогация. Дори и без дерогация обаче, § 3 (с) изрично изключва от тези понятия „всяка повинност, изпълнявана в случай на извънредно положение или бедствие, застрашаващи съществуването или благосъстоянието на обществото”. Предишната Европейска комисия по правата на човека е приела, че задължителното участие на ловец в мерки за контрол на епидемия попада в обхвата на това изключение (S. v. Federal Republic of Germany (dec.), no. 9686/82, 4 октомври 1984 г.). За заключението ѝ несъмнено е било от значение обстоятелството, че задачата, която жалбоподателят е бил задължен да изпълнява, не се е различавала прекалено от обичайната му дейност – той е имал право да ловува в район, по отношение на който е било разпоредено прилагането на мерки за предотвратяване на бяс, като се е изисквало обгазяване на всички лисичи дупки – и не е съставлявала особена опасност за него.
Следователно позоваването на това изключение е възможно само доколкото лицето, задължено да се заеме с определени задачи, има реалната способност да ги изпълнява (евентуално след предоставянето на подходящо обучение) и са положени адекватни усилия то да бъде запазено от рисковете, които могат да възникнат за здравето и сигурността му. Нормално първото изискване ще бъде изпълнено, когато от някого се изисква просто да остане на настоящата си работа. Изпълнението на второто изискване ще зависи от предоставянето и инсталирането на предпазни средства и вземането на предохранителни мерки като тестване и изисквания към лицата, които влизат в контакт с изпълняващите въпросната задача (например спазването на определена дистанция от тях).
По-нататък следва да се отбележи, че в редица случаи, свързани с предоставянето на спешна помощ от лекари – в които се касае по-скоро за част от нормалното функциониране на здравната система, отколкото за ситуации, обхванати от споменатата разпоредба на § 3(c) – важен фактор при достигането на заключението, че не става дума за принудителен или задължителен труд, е че наложеното бреме не е било диспропорционално, така че работата да се счита за несправедлива или угнетяваща, или съставляваща тежест, която е могла да бъда избегната (виж например Koller v. Austria (dec.), no. 23772/94, 28 юни 1995 г. и Steindel v. Germany (dec.), no. 29878/07, 14 септември 2010 г.). Обхватът на задължението за работа, както и въздействието му върху конкретния индивид са напълно възможни съображения при преценката за приложимостта на посоченото изключение. Това може да е от същностно значение, ако се предприемат стъпки за мобилизирането на пенсионирани лица да поемат отново предишните си функции.
Върху правото на стачка могат да бъдат налагани ограничения, достигащи и включващи забрана, независимо от правото по чл. 11 ЕКПЧ на всеки да образува и членува в профсъюзи за защита на интересите си. По-конкретно, забраната за стачка може да бъде оценена като пропорционален отговор, ако провеждането ѝ може да има много сериозни последици за здравето, сигурността и околната среда (Federation of Offshore Workers’ Trade Unions and Others v. Norway (dec.), no. 38190/97, 27 юни 2002 г.). Очевидно това е въпрос на преценка на важността на дейността, която би била засегната, но в сегашните условия е трудно да си представим забрана, която не би била приемлива – дори и без дерогация – ако става дума за здравни услуги, производство и доставка на храни и стоки от първа необходимост, както и ключови комунални услуги. Когато се налага забрана обаче, остава необходимостта да се намери начин за защита на трудовите интереси на засегнатите от нея, като ползването на задължителен арбитраж.
Собственост
Много от вече наложените в отговор на разпространението на Ковид-19 ограничения включват изисквания за затваряне на магазини, ресторанти и други обществени заведения, с икономически последици не само за техните собственици или бизнес оператори, но и за снабдителите им, поради частичната или пълна загуба на стойността на някои от стоките, които биха доставяли. Разпоредби с такъв ефект са предвидени в дерогациите на Армения, Естония и Латвия. Дерогациите на Армения, Грузия, Латвия и Република Молдова предвиждат поне част от следните мерки: използване на лекарства, медицински изделия и други материали; насочване на дейността на компании към доставка на храни, лекарствени продукти, стоки от първа необходимост и суровините за тях; регулиране на цените на определени стоки; реквизиране на стоки.
Всички тези мерки по необходимост засягат правото на собственост по чл. 1 от Протокол № 1 към ЕКПЧ, независимо дали съставляват експроприация, контрол върху ползването на собствеността или намеса в мирното ѝ ползване. Това право позволява налагането на ограничения в обществен или общ интерес и мерки, които са очевидно свързани със защитата на здравето, несъмнено биха били оценени като наложени за постигането на легитимна цел.
Всяко лишаване от собственост ще трябва да бъде придружено от изплащане на обезщетение в някакъв момент, но само дерогацията на Армения споменава „съответна компенсация” при отнемане на стоки. Решението на въпроса дали изискваната от чл. 1 на Протокол № 1 компенсация следва да е по пазарната цена на отнетата стока, зависи от определянето на справедливия баланс между обществения и личния интерес, но с оглед на целта, всяка цена, която е значително по-ниска от пазарната, може да се счете за натоварваща засегнатия собственик с прекомерно бреме. Трябва обаче да се вземат предвид и усилията на властите да стимулират икономическото възстановяване след отминаването на кризата.
Невъзможността за оперирането на бизнес като магазини и ресторанти може да бъде прието за контрол върху ползването, ако трае сравнително кратко, но вероятно и за намеса в мирното ползване на собствеността, ако е продължителна. Не е ясно дали подобно затваряне може да се оцени като налагащо на засегнатите прекомерна тежест, която изисква и заплащането на компенсации, тъй като липсват каквито и да било разгледани от Съда сравними ситуации. Може да е от значение обаче, че затварянето засяга основно дейност с потенциални клиенти, което би могло да означава, че не е съществувало легитимно очакване за доход в периода на принудително затваряне. Може все пак да е необходима някаква компенсация за стоката, която е станала негодна за употреба (сравни подхода на Съда към заплащането на обезщетение за стоки, но не и за загуба на клиентела като резултат от забраната на вид оръжие в Andrews v United Kingdom (dec.), no. 37657/97, 26 септември 2000 г.).
Вследствие на ограниченията за излизане от дома съществува и риск от кражби от празни бизнес помещения или повреждането им. В подобна обстановка може би се очаква подходящо ниво на полицейски контрол за предотвратяването или намаляването на такива случаи. Малко вероятно е обаче държавата да бъде държана отговорна за такива кражби или повреди от частни лица, ако не е налице произволно или очевидно неразумно планиране на осъществяването на полицейски контрол, особено когато фокусът е върху мерките за предотвратяване на разпространението на болестта (Zagrebačka Banka d.d. v. Croatia, no. 3954/05, 12 декември 2013 г., § 251).
Заключение
Степента, в която ограниченията, наложени в отговор на опасностите от пандемията, могат да се считат за неоправдана намеса в гарантирани от Конвенцията права и свободи – независимо дали със или без позоваване на дерогация – ще зависи особено много от специфичната ситуация в дадена страна, както и от техния обхват и продължителност. Съмнително е дали всички наложени ограничения изискват дерогация, за да останат съответни на изискванията на Конвенцията, но има и такива, особено ако са за продължителен период от време.
Въпреки че броят на едновременно прибягналите до дерогация държави е безпрецедентен, много други прилагат същите мерки, без да депозират дерогация. Предстои да видим дали действията им ще бъдат оспорени. Според мнозина налаганите ограничения са въпрос на здрав разум, дори и да причиняват неудобство. Други обаче, които са санкционирани за нарушаването им или страдат от сериозни финансови загуби, защото ги спазват, може да са на различно мнение.
Безспорно ситуацията е динамична и по силата на чл. 15, § 3 ЕКПЧ онези, които се позовават на дерогация, ще трябва да уведомяват Генералния секретар на Съвета на Европа за предприеманите от тях мерки.
