ДО
Г-ЖА ЕКАТЕРИНА ЗАХАРИЕВА
МИНИСТЪР НА ПРАВОСЪДИЕТО
НА РЕПУБЛИКА БЪЛГАРИЯ
Уважаема г-жо Захариева,
Във връзка с Ваше писмо изх. № 04-00-43 от 21 октомври 2016 г. и изпратения ни за становище проект на постановление за приемане на Наредба за единните държавни изисквания за придобиване на висше образование по специалност „Право“ и професионалната квалификация „юрист“ Фондация „Български адвокати за правата на човека“ изразява следното становище.
1. Намираме за неудачна формулировката на наименованието на дисциплината под № 20 от задължителните дисциплини – „Основни права и свободи“, вместо първоначално възприетата в проекта за изменение и допълнение на Наредбата от октомври 2015 г., в която тя фигурираше с наименованието „Защита правата на човека“.
Терминът „правата на човека“ изразява най-добре концепцията за „равни и неотменими права“ на „всички членове на човешкия род“, за права и свободи на всеки човек, независимо от държавата, за тяхната универсалност. Този термин насочва към международноправната им уредба, в т.ч. от Европейската конвенция за правата на човека и основните свободи (ЕКПЧ). От своя страна „защита“ е указание за съдържанието, което би следвало да обхване въпросната дисциплина и което би трябвало да доведе до пълноценно усвояване както на материалноправната уредба, така и на различните съществуващи механизми за правна защита и придобиване на умения за ефективното им практическо използване (както впрочем е отразено и в доклада Ви към предложения проект, в който основателно се акцентира върху ЕКПЧ като най-значим защитен механизъм). Възприетото в проекта заглавие е толкова обтекаемо, общо и всеобхватно, че дава възможност на всеки един юридически факултет да интерпретира съдържанието на дисциплината по свой начин, съответно да я възлага на преподавател с изключително широк профил, включително и на неюрист. Това крие риск тя да дублира преподаваното в други дисциплини като Конституционно право и/или да се сведе до създаване на най-общи теоретични познания за природата на основните права и свободи и класификациите им, философските и исторически развития, системите за защита – недостатъци на настоящото обучение, които се заявява, че проектът цели да преодолее. В този му вид наименованието на дисциплината би било подходящо за неопределен кръг хуманитарни дисциплини, но не и за юристи. При това организацията на правозащитните институции е включена в следващата дисциплина – под № 21. Макар от доклада към проекта да изглежда, че се има предвид по-скоро да бъде изучавана организацията на националните съдебна система и правозащитни институции, всъщност не е съвсем ясно дали се имат предвид и международните такива.
Така според нас въпросът не опира единствено до заглавието, а е много по-важен, защото е свързан със съдържанието и предметния обхват на дисциплината. При отпадналото правомощие на министъра на правосъдието да определя минималните държавни изисквания относно учебното съдържание на задължителните дисциплини, има риск включването на тази нова и изключително необходима дисциплина да не промени с нищо досегашния формален подход в преподаването й. При организирани два научни форума, свързани с преподаването на правото по Европейската конвенция за правата на човека през 2014 г. – единия от Фондация „Български адвокати за правата на човека“, другия – от Дирекция „Процесуално представителство пред Европейския съд по правата на човека“, с участието на чуждестранни преподаватели от Норвегия, Германия, Австрия, Чехия и Полша, на които бяха поканени всички декани на юридически факултети (и те единодушно изразиха становище, че включването на такава дисциплина в учебните планове е необходимо); при наличието на резултати от проведеното специално анкетно проучване сред всички категории магистрати и адвокати (докладът, обобщаващ данните от него, беше предоставен нееднократно на Министерството на правосъдието и бе изпратен на Дирекцията по правата на човека в Съвета на Европа през 2015 г.), е твърде необяснимо кое наложи промяната в наименованието на дисциплината и обезличаването й.
Накрая, обръщаме вниманието Ви върху факта, че в настоящия момент се подготвят промени в Препоръка № 4 от 2004 г. на Съвета на Европа относно преподаването на материята за правата на човека във висшите училища. В нея Комитетът на министрите на Съвета на Европа подчертава, че е съществено преподаването на ЕКПЧ да бъде включено в програмите на юридическите факултети. На фона на този международен документ и събраната информация относно недостатъчно задоволителното ниво на преподаване на правата на човека в българските юридически факултети (признато в самия доклад към настоящия проект на Наредба) е недопустимо неглижиране на тази правна дисциплина и размиване на необходимото й съдържание.
Ето защо предлагаме да бъде променена формулировката на наименованието на дисциплината под № 20, като тя бъде озаглавена „Защита правата на човека“.
2. Не споделяме отпадането на текста на ал. 3 на чл. 7 от действащата Наредба, според който в програмите на останалите учебни дисциплини следва да бъде включено преподаване и на правото на Европейския съюз. Несъмнено е, че задълбочено изучаване на правото на ЕС е необходимо в рамките на отделна дисциплина, но и интегрирането на преподаването му в различните други дисциплини е необходимо и важно, за да се усвоят съотношението му с вътрешното законодателство, прилагането му в правната ни система и в светлината на практиката на Съда на ЕС във всеки съответен клон на правото. Обстоятелството, че националното законодателство, което се изучава в другите дисциплини, би трябвало да е съобразено с правото на ЕС, не отменя тази необходимост. Споменатите по-горе проучвания и форуми разкриха, че в момента има дефицит и в това отношение.
Същото се отнася и е дори още по-важно за правата на човека и в частност за Европейската конвенция за правата на човека и основните свободи, която 24 години след ратифицирането й продължава да се схваща като нещо отделно и отвлечено и не се прилага като част от вътрешното ни право съгласно чл. 5, ал. 4 от Конституцията, нито се познава достатъчно практиката на Съда в Страсбург. Неслучайно в Препоръка № 4 от 2004 г. Комитетът на министрите на Съвета на Европа подчертава, че е съществено преподаването на ЕКПЧ да бъде включено в програмите на юридическите факултети не само като отделен предмет, но и хоризонтално – във всяка правна дисциплина. Ето защо считаме, че тази разпоредба следва да бъде включена и в новата Наредба и да бъде допълнена и със задължение за преподаване на Конвенцията в светлината на практиката по прилагането й във всички относими правни дисциплини. Липсата на достатъчно квалифицирани в материята преподаватели по различните учебни дисциплини не може да бъде съображение, а следва да се предприемат стъпки за осигуряване на нужната квалификация. Възможно е и преподаване на съответните въпроси от други преподаватели с нужните познания в материята (като гост-преподаватели, например).
3. Не споделяме отпадането на текста на чл. 4 , ал. 6 от първоначалния проект за изменение и допълнение на Наредбата – § 4 (изпратен за становище до широк кръг министерства, ведомства и неправителствени организации на 23 октомври 2015 г.), подложена на широка обществена дискусия, в който бе предвидено, че министърът на правосъдието, след съгласуване с факултетите, които осъществяват обучение в специалност „Право“, определя минимални държавни изисквания относно учебното съдържание по задължителните учебни дисциплини. Нещо повече, ние намираме, че министърът следва да бъде оправомощен да определя минимални държавни изисквания и за избираемите дисциплини. В противен случай ще се стигне (както се случва и сега) до припокриване на съдържанието на задължителни с избираеми дисциплини.
4. За нас възникват основателни съмнения относно увеличения хорариум на някои от задължителните дисциплини, зад което като че ли прозира известен конфликт на интереси с представители на един от юридическите факултети. Сравнението на хорариума на задължителните дисциплини по сега действащата наредба с този по предложения проект за нова наредба сочи, че дисциплината с най-очебийно повишен размер на часовете – от 75 на 120, е „Правото на Европейския съюз“. Учудването от този висок брой часове е дори от страна на специалисти в материята. Според нас проблемът с дефицита на подготовка и познания по право на ЕС, констатиран от проведеното социологическо проучване и изтъкнат в процеса на консултирането, би бил решен успешно не само и просто чрез увеличаване на хорариума, а чрез подобряване начина и качеството на обучението, в това число, както бе посочено по-горе, в рамките на другите задължителни дисциплини. Правната система на ЕС действително е самостоятелен правопорядък, но интегриран в правната система на държавите членки и взаимодействащ с вътрешното им право, както и с международното право. Възможни са конфликти, липса на транспониране, несвоевременно, непълно или неправилно транспониране. Поради това намираме интегрираното преподаване на правото на ЕС в другите правни дисциплини за не по-малко важно от наистина необходимото известно увеличаване на хорариума по специалната дисциплина. Посочената в доклада към проекта липса на специализирана подготовка и личен афинитет сред голяма част от преподавателите по другите дисциплини е самостоятелен проблем, който е възможно и трябва да бъде решен, а не да се смята за отпаднал с увеличения хорарирум по „Право на ЕС“ и с премахването на чл. 7, ал. 3 от действащата Наредба.
Следва да се има предвид също, че досегашното съдържание на учебната програма по Право на ЕС обхваща предимно въпросите, свързани с правната система на ЕС, с институционалното право на ЕС и с режима на исковете и жалбите, разглеждани от Съда на ЕС. Включването в конспектите по Право на ЕС на въпроси от материалното право на ЕС е ограничено и преподаването по тях засяга само основни положения и не навлиза в дълбочината на съответните материалноправни институти. Механичното увеличаване на хорариума няма да доведе до преодоляването на този дефицит, тъй като преподаването на конкурентното право на ЕС, основите на вътрешния пазар и политиките на ЕС (сред тях, например сътрудничество по наказателни дела, енергетика и околна среда) няма как да се осъществи от един преподавател в рамките на една учебна дисциплина. Особеностите на материята в тези области на компетентност на ЕС предполага по-скоро обособяването на отделни дисциплини, водени от компетентни по тях преподаватели. Това е подходът, възприет в по-голямата част от водещите университети. Само по такъв начин може да се осигури ефективното усвояване на знанията в областта на правото на ЕС.
Не е оправдано според нас и завишаването с 30 часа на хорариума по „Данъчно право“. Това би било обяснимо за допълнителна магистърска програма, но едва ли е наложително часовете да бъдат завишавани от 75 на 105 часа в редовната форма на обучение за придобиването на висше образование по специалността „Право“.
Струва ни се, наред с това, че хорариумът за записаната под № 21 нова задължителна правна дисциплина е твърде голям, особено в сравнение с дисциплината „Осигурително право“.
5. Одобряваме идеята за единен държавен изпит и намираме, че това е важна стъпка в уеднаквяването на стандартите за придобиване на образователно-квалификационна степен „магистър”. Смятаме, обаче, че предложените в проекта разпоредби не провеждат докрай идеята за единен държавен изпит. Единен държавен изпит означава едновременно провеждане на писмен изпит за всички факултети по един казус. Само така може да се осигури единен стандарт „на изхода“ на обучението по право, единен критерий и равнопоставеност на всички семестриално завършили студенти. Всякакви организационни или други трудности при провеждането на такъв единен писмен изпит следва да отстъпят пред този императив. За намаляване на субективния елемент при оценяването следва да се предвиди поне равна тежест на оценката от така проведения писмен изпит по един общ за всички факултети казус с оценката от устния изпит, а не, както предвижда чл. 16, ал. 2 от проекта, оценката от устния изпит да бъде окончателна. Възприетият подход намалява значително тежестта на писмения изпит, като го свежда единствено до условие за достъп до устния изпит.
6. По чл. 16, ал. 5 намираме, че студентите следва да имат право не само на достъп до проверената си писмена работа, но и да оспорят преценката „неиздържал”, тъй като за разлика от изпитите за магистрати тук няма втори проверяващ, няма арбитраж и е възможно поради различни причини работата да бъде оценена неправилно. В чисто технологичен план е мислимо в такъв случай студентът да бъде допуснат до устен изпит на следващата изпитна сесия, но да му бъде зачетено полагането на писмения изпит.
Приложение: Аналитичен доклад за извършеното проучване на мнението на магистрати, адвокати, полицейски и пенитенциарни служители относно обучението в сферата на правата на човека http://blhr.org/media/documents/obcht_doklad.pdf.
Доц. д-р Светла Маргаритова-Вучкова
Председател на УС на Фондация
„Български адвокати за правата на човека“
