С Т А Н О В И Щ Е
от доц. д-р Светла Маргаритова-Вучкова, председател
на Управителния съвет на Фондация „Български адвокати за правата на човека“
по тълкувателно дело № 2/2015 по описа на ВКС
В отговор на отправената ми на основание чл. 129, ал. 2 от ЗСВ покана, изразявам моето и на екипа адвокати на Фондация „Български адвокати за правата на човека“ становище по поставения въпрос:
„По кой процесуален ред и от кой съд следва да се разгледа искът за отговорността на държавата за вреди, причинени от нарушение на правото на ЕС?“
Така поставеният въпрос не обхваща материалноправните предпоставки за ангажиране на отговорността на държавата за нарушения на правото на ЕС, очертани в чл. 4 § 3 от ДЕС и в практиката на Съда на ЕС (Решение от 19 ноември 1991 г. по дело Francovich и др., C-6/90 и C-9/90, Решение от 5 март 1996 г. по дело Brasserie du pecheur и Factortame, C-46/93 и C-48/93, Решение от 30 септември 2003 г. по дело Gerhard Köbler, С-224/01, Решение от 8 октомври 1996 г. по дело Dillenkofer и др., C-178/94, C-179/94 и C-188/94—C-190/94, и др.). Следва да отбележим обаче, че такива искове се основават на пряко приложимото право на ЕС, така както е тълкувано от Съда на ЕС, а не на материалноправните условия на ЗОДОВ или ЗЗД – разбиране, което изглежда вече е възприето от българските съдилища.
Цитираните в предложението и допълнителното предложение на Висшия адвокатски съвет съдебни актове за пореден път разкриват затруднението, предизвиквано в съдебната практика, от изчерпателното изброяване в ЗОДОВ на основанията, на които може да бъде ангажирана отговорността на държавата и общините, и оттам – от приложимостта на неговите процедурни правила към други сходни искове. Проблемът се поставя не само във връзка с разглеждания иск за вреди от нарушение на правото на ЕС, но например и при обезщетяването на вреди от нарушения на Европейската конвенция за защита на правата на човека и основните свободи (ЕКПЧ). Многократно констатираната от Европейския съд по правата на човека (ЕСПЧ) неефективност на ЗОДОВ като средство за защита при твърдения за нарушаване на ред разпоредби на ЕКПЧ води до сезиране на този съд, противно на принципа за субсидиарността, с въпроси, които следва да бъдат решени на национално ниво. Това от своя страна води до непрекъснато „закърпване“ на закона при всяко установено в Страсбург нарушение на задължението за предоставяне на ефективно вътрешноправно средство за защита на правата по Конвенцията – подход, който намираме за принципно порочен, защото изключва всички останали случаи, които непрекъснато възникват в практиката. Остарялата и прекалено тясна рамка на ЗОДОВ, въпреки множеството му изменения и тълкувания, предизвиква и проблемите, предмет на разглеждане по настоящото тълкувателно дело. Намирането на подходящо законодателно разрешение в съответствие както с ангажиментите на България като член на ЕС, така и със задълженията й като страна по ЕКПЧ, а също и с общата разпоредба на чл. 7 от Конституцията, има своите безспорни предимства. Междувременно обаче съдилищата трябва да изпълняват задължението си за даване на поисканото от тях правосъдие, в т.ч. когато се касае вреди от нарушения, извършени от законодателя или от действащ като последна инстанция национален съд. Това те следва да сторят въз основа на принципите, изведени в посочената по-горе практика на Съда на ЕС, които са много сходни и с изискванията на ЕКПЧ за осигуряване на ефективни вътрешноправни средства за защита (вкл. обезщетяване) при нарушения на Конвенцията (чл. 13) и за ефективен достъп до съд (чл. 6). Затова според нас, макар че в случая приемането на тълкувателно постановление е предложено главно във връзка с възникналите в практиката противоречия относно дължимата държавна такса по иск за вреди от нарушение на правото на ЕС и въпреки че то ще даде отговор в конкретния контекст на този иск, е важно да се изходи от по-общи и принципни съображения, които биха имали значение и в подобния контекст на исковете за обезщетение за извършено нарушение на ЕКПЧ.
І. Относно процесуалния ред за разглеждане на исковете за вреди от нарушения на правото на ЕС
Процесуалният ред за водене на дела срещу държавата за вреди, причинени от нарушения на национални разпоредби и/или на ЕКПЧ, не е единен. Прилагат се:
1. АПК, допълнен от съответните процедурни разпоредби на ЗОДОВ (за делата по чл. 1 ЗОДОВ)
2. ГПК, допълнен от съответните процедурни разпоредби на ЗОДОВ (за делата по чл. 2 и 2б ЗОДОВ)
3. ГПК, без съответните процедурни разпоредби на ЗОДОВ (за делата по чл. 45 ЗЗД, когато исковете срещу държавата не попадат в приложното поле на ЗОДОВ).
Определянето на процесуалния ред за разглеждане на исковете за вреди от нарушения на правото на ЕС изисква разглеждането на следните въпроси:
1. Кои искове за вреди от нарушения на националното право са "сходни" на конкретен такъв иск? (с оглед принципа на равностойност)
2. Какъв следва да бъде процесуалният ред за разглеждане на дела, които нямат аналог в националното право?
3. Какви задължения произтичат от принципа на ефективност, за да не бъде невъзможна или прекомерно трудна защитата на правата на лицата, произтичащи от общностното право (и в частност относно държавната такса, събирана по иска)?
Във всички случаи отговорите на тези въпроси трябва да бъдат съобразени с общите принципи на ЕС, с ЕКПЧ и с Хартата на основните права на ЕС.
1. Кои искове за вреди от нарушения на националното право са „сходни“ на конкретен иск за вреди от нарушения на правото на ЕС? (принцип на равностойност)
Принципът на равностойност изисква предявените пред националния съд искове за вреди от нарушения на правото на ЕС да бъдат разгледани по ред, който не е по-неблагоприятен от реда за разглеждане на подобни искове, засягащи само националното право. Определянето на сходството обаче разкрива редица трудности за съдилищата, след като материалноправните предпоставки за ангажиране на отговорността на държавата за вреди от нарушения на правото на ЕС са едни (достатъчно съществено нарушение на норма от правото на ЕС, която предоставя права на частноправните субекти, причинна връзка между нарушението и настъпилите вреди, като вината не е задължителен елемент - Brasserie du Pecheur и Factortame), а критериите по националните закони – други.
Още в началото трябва да се отбележи, че забраната за по-неблагоприятен ред за гледане на „европейските” искове в никакъв случай не следва да се тълкува като забрана те да се гледат по ред, който е по-благоприятен от този за подобните искове, основани на националното право. Въвеждането на такъв привилегирован ред би могло да се обоснове с необходимостта съдилищата да имат максимална яснота относно реда за гледане на тези често уникални искове.
Сходство на исковете за вреди от нарушения на правото на ЕС с делата, разглеждани по реда на ЗОДОВ
Практиката на националните съдилища по въпроса за наличието на сходство е противоречива и често твърде формалистична. За да идентифицират даден иск като сходен с исковете по чл. 1 от ЗОДОВ например, редица съдилища проверяват дали той се отнася до „административна“ дейност по смисъла на националната съдебна практика и дали е налице отменен като незаконосъобразен административен акт (Определение № 1606 от 02.06.2014 г. по гр. д. № 1236/2014 г., Варненски окръжен съд , Определение № 861 от 17.12.2015 г. по гр. д. № 648/2015 г., Варненски апелативен съд). Според нас този подход, макар и принципно нелишен от логика, често води до отричането на сходство при дела, които не отговарят напълно на критериите по чл. 1. Такъв резултат не съответства на практиката на Съда на ЕС, който изисква сходство, а не пълно съвпадение, и крие риск от подмяна на основанията на предявения иск.
Тези затруднения произтичат именно от ограничаването в прекалено тесните рамки на остарелия ЗОДОВ, въпреки и многократните му изменения и тълкувания.
Сходството между делата, което се търси в случая, според нас е в това, че се претендира обезщетение за вреди, причинени от държавата, и отговорността е безвиновна. Тази отговорност на държавата се реализира именно по ЗОДОВ, доколкото с ТР № 3/2005 е направен извод, че чл. 7 от Конституцията не е пряк път за защита, а основен принцип, чието осъществяване трябва да е уредено от закон. Член 45 и следващите от ЗЗД касаят виновна отговорност и следователно водените по тях производства не могат да се считат за сходни вътрешноправни производства.
Материалноправните разпоредби на ЗОДОВ представляват ограничаване на основанията, на които може да се търси обективната отговорност на държавата по силата на общата разпоредба на чл. 7 от Конституцията. Критериите за сходство не трябва да се търсят на плоскостта на тези ограничения, а най общо в това, че се касае за вреди от административен акт. Не трябва да се изследва дали актът е индивидуален или подзаконов, дали подлежи на обжалване и дали е бил отменен или не, доколкото това е без значение за иска за вреди от нарушения на правото на ЕС. Изискването за отменен като незаконосъобразен административен акт противоречи на практиката на Съда на ЕС (Traghetti del Mediterraneo SpA/Repubblica Italiana). Понятието „административна дейност“ трябва да се тълкува в най-широк смисъл, а не като изключващо сходството на всеки иск, който не съответства напълно на чл. 1 ЗОДОВ.
Що се отнася да реда, по който трябва да се разглеждат делата за вреди, свързани с актове на съдилищата от последна инстанция, единствените национални искове за вреди от правораздавателна дейност, които могат да се предявят пред българските съдилища, са тези по чл. 2 и 2б от ЗОДОВ (виж С. Костов, Някои проблеми при прилагането на доктрината Francovich в България). Въпреки това сходство е налице, тъй като и ЗОДОВ урежда хипотези на отговорност за вреди от неправилни съдебни актове, причинени включително и на юридическо лице, от държавата.
2. Какъв следва да бъде процесуалният ред за разглеждане на дела, които нямат аналог в националното право?
Проблемът с липсата на сходни национални спорове за вреди, свързани със законодателна дейност
Българското право не предвижда какъвто и да било сходен иск за вреди, причинени от законодателна дейност (напр. нетранспониране в срок или неправилно транспониране на директиви – Francovich, приемане на закони, нарушаващи правото на ЕС, Case C-392/93, R. v. H.M. Treasury, ex parte British Telecommunications PLC, [1996] ECR I-1631, Cases C-46/93 & C-48/93, Brasserie du Pecheur SA v. Germany and R. v. Secretary of State for Transport, ex parte Factortame Ltd. and others, [1996] ECR I-1029).
ЕСПЧ вече е имал повод да се произнесе обаче, че държава членка на ЕС е длъжна да осигури такова средство за защита във вътрешното си право по силата на правото на ЕС (Laurus Invest Hungary KFT and Others v. Hungary).
Считаме, че редът за разглеждане на иска за вреди от нарушения на правото на ЕС трябва да бъде единен, още повече че по големия брой дела исковете се насочват едновременно срещу административен орган, съд и законодателния орган.
Следователно във всички разгледани случаи искът за отговорност на държавата за вреди, причинени от нарушение на правото на ЕС, следва да се разглежда по процесуалния ред – съответно ГПК или АПК, към който препраща ЗОДОВ, и да се прилагат процесулните норми на самия ЗОДОВ.
Като се изключи участието на прокурор в производството, процедурните разпоредби на ЗОДОВ се свеждат до:
- компетентния съд
- създаващите облекчение за ищеца правила за местната подсъдност и за държавната такса (ДТ)
Разумът на разпоредбите за местната подсъдност и ДТ е да се въведе облекчение за лицата, които твърдят, че са увредени от държавата при упражняването на властнически функции, без оглед на основанието за това увреждане. Следователно разпоредбите на ЗОДОВ за местната подсъдност и ДТ трябва да се прилагат към всички възможни искове за нарушение правото на ЕС, за да не е по-неблагоприятен редът за разглеждането на тези искове, които по своята природа често са уникални и трудно могат да се оприличат на познати национални дела. Този извод се налага и от кумулативното прилагане на двата принципа – за равностойност и за ефективност. Последният налага прилагане на правилата на ЗОДОВ, по-специално за ДТ, както е аргументирано по-долу.
3. Какви задължения произтичат от принципа на ефективност, за да не бъде невъзможна или прекомерно трудна защитата на правата на лицата, произтичащи от общностното право (и в частност относно държавната такса, събирана по иска)?
Съгласно чл. 47 от Хартата на основните права на ЕС вропейския съюз (Хартата), която по силата на чл. 6, § 1 ДЕС има същата юридическа сила като Договорите, всеки, чийто права и свободи, гарантирани от правото на Съюза, са били нарушени, има право на ефективни правни средства за защита пред съд и право неговото дело да бъде гледано справедливо и публично в разумен срок от независим и безпристрастен съд, предварително създаден със закон. Това право съответства и, доколкото не е ограничено до „граждавнски права и задължения“, е по-широко по обхват от чл. 6 от ЕКПЧ. Съгласно чл. 52, пар. 3 от Хартата, доколкото тя съдържа права, съответстващи на права, гарантирани от ЕКПЧ, техният смисъл и обхват са същите като дадените им от Конвенцията. Гаранциите, предвидени от ЕКПЧ, следва да се прилагат в светлината на практиката на ЕСПЧ.
Според практиката както на Съда на ЕС, така и на ЕСПЧ, юридическите лица не са изключени от приложното поле на чл. 47 от Хартата, съответно чл. 6 ЕКПЧ.
Освен за осигуряване на равностойност на реда за разглеждане на исковете за нарушения на правото на ЕС с подобните вътрешноправни производства, възприемането на подхода за простата, а не пропорционална такса би отстранило съществуващата сега пречка за ефективен достъп до съд в резултат на невъзможността на много частноправни субекти да заплатят определената им сума поради липса на финансов ресурс – подход, който е критикуван от Европейския съд по правата на човека в решението му по делото Scordino ([GC], no 36813/97, § 201), в което той намира за парадоксално държавата, чрез различни такси, преди образуването на жалбата или след решението, да вземе с едната ръка, това което е дала с другата, за да поправи едно нарушение на Конвенцията и тези разходи да бъдат прекалени и създаващи неразумно ограничение на правото да се предприеме такова действие за обезщетение и водещи до засягане на правото за достъп до съд. ЕСПЧ стига до подобни изводи и по делата Agromodel OOD аnd Mironov v. Bulgaria, no. 68334/01, 24.09.2009. Именно след няколко осъдителни решения срещу България от страна на ЕСПЧ българският законодател въведе простата държавна такса при искове, основани на разпоредбите на ЗОДОВ (Stankov v. Bulgaria, no. 68490/01, 12.06.2007; Mihalkov v. Bulgaria, no. 67719/01,10.04.2008).
С оглед принципа на равностойността и изискването този ред да не прави практически невъзможно или прекомерно сложно получаването на обезщетение, във всички случаи държавните такси следва да са във фиксиран минимален размер (чл.9а ЗОДОВ вр. с чл.2а от Тарифа за държавните такси, които се събират от съдилищата по ГПК), а разноските по делата и изпълнението да не се внасят предварително (чл. 9а ЗОДОВ).
ІІ. Относно разпоредбите за компетентния съд
В това отношение според нас не бива да се търси непременно аналогия със ЗОДОВ. Логиката зад неговите разпоредби относно компетентния съд е свързана с административната дейност по чл. 1 и различната дейност по останалите текстове. Въпреки това обаче е важен аргументът за материята, в която е извършено нарушението и съответно специализацията и по-големият опит на административните съдилища, когато става въпрос за вреди от нарушение на правото на ЕС, извършено от административен орган при или по повод осъществяването на административна дейност.
Останалите дела – по искове за вреди, причинени от законодателния орган или други органи, които не са административни, следва да се разглеждат от общите съдилища в съответствие с установената в ГПК подсъдност и приложимите процедурни разпоредби на ЗОДОВ относно държавните такси и местната подсъдност. Това би било и единственото възможно решение в хипотезите на субективно съединяване на искове срещу ответници, които са представители на различни власти (напр. законодателна и изпълнителна; изпълнителна и съдебна).
Определянето на подсъдността по делата за вреди, свързани със съдебни актове, е много деликатен въпрос, тъй като компетентният съд се изправя пред необходимостта да разгледа съдебни решения, постановени от други съдии, включително от върховните съдилища. От гледна точка на ЕКПЧ може да се повдигне въпросът дали процедурата ще осигури достъп до независим и безпристрастен съд по смисъла на чл. 6 от ЕКПЧ поради съществуващите институционални и финансови връзки. При предлаганото разрешение относно компетентния съд, този въпрос ще стои по искове за вреди от съдебни актове на съд, действащ като последна инстанция, и особено на ВКС, когато те ще трябва да преценяват актове на същия съд. Тук гаранцията за независимост и безпристрастност ще се осигури чрез разглеждане на делото от друг състав. Не съществува идеално решение, а и възможните използвани в други страни страни разрешения биха изисквали законодателни промени.
При всички положения гаранциите за независим съд на ЕКПЧ и Хартата на основните права трябва да се спазват. Както отбелязва генералният адвокат Léger в заключението си по делото Köbler, известна гаранция за безпристрастност може да се открие в процедурата за отправяне на преюдициални запитвания до СЕС: „Действително, за да се разсее всякакво разумно съмнение в неговата безпристрастност, националният съд може да избере да отправи преюдициално запитване и така да възложи на Съда отговорността да разгледа въпроса дали съответният върховен съд е нарушил общностното право и в каква степен. Прибягването до такава процедура осигурява двойна изгода, защото позволява едновременно да се разсее съмнението относно безпристрастността на националния съд и да му се предостави напътствие в тази деликатна дейност“.
Изводи
По изложените съображения, на поставения въпрос според нас трябва да се отговори в смисъл, че когато искът за вреди от нарушение касае нарушение, извършено от административен орган при или по повод осъществяването на административна дейност, той следва да се разгледа от административните съдилища по реда на чл. 204 и сл. от АПК , а в останалите случаи – от гражданските съдилища по реда на ГПК, като във всички случаи се прилагат процесуалните предимства, установени в чл. 7, ал. 1 и чл. 10, ал. 1 ЗОДОВ и чл. 2а от Тарифата за държавните такси, които се събират от съдилищата по ГПК.
Светла Маргаритова-Вучкова
/Председател на УС на Фондация
„Български адвокати за правата на човека“
Литература:
Агенция на ЕС за основни права: Ръководство за правото на ЕКПЧ и на ЕС в областта на достъпа до правосъдие, достъпно на английски и френски, http://fra.europa.eu/sites/default/files/fra_uploads/fra-ecthr-2016-handbook-on-access-to-justice_en.pdf
П. Голева, Нерешени въпроси на отговорността на държавата за вреди, причинени на физически и юридически лица, Юридически сборник, ЦЮН на БСУ, 2013 г. http://research.bfu.bg:8080/jspui/bitstream/123456789/557/1/BFU_J_T_XX_2013_Goleva.pdf
Ал. Корнезов, “Отговорност на държавата за нарушаване на правото на ЕС”, издателство Сиела, 2012 г.
Ал. Корнезов, Несъответствието на ЗОДОВ с правото на ЕС, публикация в интернет сайта Правен свят, 07.02.2014 г. http://legalworld.bg/34306.nesyotvetstvieto-na-zodov-s-pravoto-na-es.html&orderby=2
Ст. Костов, За отговорността на държавата за вреди, причинени от съдебни решения, сп. Търговско право, кн. 2/2006 (http://www.stanislavkostov.eu/Download/Liability_article.pdf)
К. Лазаров, Първото българско решение по иск за вреди, причинени от твърдяно нарушение на правото на европейския съюз, сп. Европейски правен преглед March 24, 2014, т. 8/2014
А. Славчев, Обзор на процесуалните проблеми в българската съдебна практика относно производството по реализиране на отговорността на държавата за нарушение на правото на Европейския съюз, сп. Европейски правен преглед, т. 14/2016
Сравнителноправни изследвания:
Заключение на генералния адвокат Léger по делото Köbler http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A62001CC0224#Footnote80
Агенция на ЕС за основни права: Сравнителноправно проучване на достъпа до правосъдие, поместено на уебсайта на Агенцията, http://fra.europa.eu/en/country-report/2012/country-thematic-studies-access-justice
Законодателно проучване относно "Отговорността на държавата (имуществена) за вреди, причинени от незаконосъобразни административни актове, действия и бездействия на нейни служители в Австрия, Белгия, Германия, Испания, Италия, Мексико, Полша, Франция, Швейцария и Великобритания", поместено на уебстраницата на Народното събрание, http://www.parliament.bg/students/index.php?action=displays&id=217
